我国历史上农村税费改革的经验教训及启示

我国历史上农村税费改革的经验教训及启示 我国历史上农村税费改革的经验教训及启示
一、历史上三次重要的农村税费改革
　　自从有了国家，便有税与费。我国古代社会以农立国，征税收费的主体是朝廷与官府，纳税付费的主体是农民。一部中国古代史从某种意义上说就是一部农民负担史。农民负担主要包括两个部分：一是国家凭借其行政权力向农民强制性征收的“皇粮国税”即正税，二是正税以

外的各种行政性收费。一般而言，国家财政收入理应以税为主，以费为辅。但是，我国古代历史上朝廷与官府却反其道而行之，往往是费大于税、费重于税。我国历史上“苛费猛于虎”、农民不堪重负的严重状况，曾引起个别帝王及官员的不安与关注。他们实行过多次税费制度改革，其中，最重要、最有影响的三次税费改革是唐朝的“两税法”、明朝的“一条鞭法”和清朝的“火耗归公”。这些税费改革，不仅在一定程度上促进了当时的社会经济发展，而且许多改革思想对此后的财税改革也影响很大。
　　（一）唐代的“两税法”唐代推行的“两税法”首开中国费改税的先河，是历史上影响深远的一次税费改革。两税法的出台有深刻的历史背景：（1）安史之乱爆发后，政治动荡，财权下移，财税管理紊乱，原有的“有田则有租，有户则有调，有身则有庸”的租庸调法无法继续实行下去。（2）中唐以后，由于土地买卖限制日宽，土地兼并日益严重，少数人集中了大量的土地，均田制受到严重破坏。失去土地的农民大量逃亡，并归附于庄园主成为隐户，导致国家失去了纳税户，“王赋所入无几”，国家财政陷入危机。（3）在正税失控，官禄、兵饷日增的情况下，统治者对广大百姓横征暴敛，乱收费一发不可收。（4）收费没有固定期限，征收时间、征收次数随意性极强，百姓随时都面临交费的困扰，生产和日常生活受到严重影响。于是，在建中元年（公元780年），唐德宗不得不接受宰相杨炎旨在解决财政危机、归并杂费的建议，实行两税法改革。两税法的主要内容：（1）归并税目，把当时混乱繁杂的税种合并统一起来，归并为户税与地税两种；（2）集中征收时间，一年分夏秋两次征收；（3）费改税，将各种名目繁多的收费全部改为正税，一同并入两税之中，作为两税的有机组成部分。
　　从财税管理的角度看，两税法至少有四个方面值得肯定：（1）简化了征收手续，归并了收费项目，集中了纳费时间，抑制了滥收费，改变了过去“科敛之名凡数百”及百姓“旬输月送无休息”的状况，使人民得到了便利，体现出“方便”和“经济”的原则。（2）通过归并收费项目，规范收费管理，控制了收费的范围和数量。（3）两税法实施之后，中央统一控制了税费征收大权，强化了中央财权的集中性和控制力，抑制了地方为所欲为的乱收费和滥收费行为。（4）扩大了税基，增加了中央的财政收入。改革前，中央年财政收入只有一千二百万贯，而改革后猛增至三千万贯以上。
　　（二）明朝的“一条鞭法”“一条鞭法”是在明朝中期至清朝后期实行的一种赋税制度，前后持续了300多年，在中国赋役制度史上占有一定的地位。
　　明初，税制仍沿用唐朝的“两税法”，即按土地、财产的多少来确定纳税额的税收制度。但由于当时战乱不断，人户逃亡，田园荒芜，户籍、地籍混乱，两税核定及征收十分困难，而军费骤增，财力不足，不得不用附加预征等方式增加收入。再加上豪强逃避赋税，官吏营私舞弊，农民负担加重，怨声载道。针对这种情况，万历九年（公元1581年），明皇采纳内阁首辅张居正的建议，出台了“一条鞭法”。所谓“一条鞭法”就是把徭役与田赋合并，按地亩纳税，将繁杂的赋役项目合编为一条，故称为“一条编”，也称“一条鞭”。主要内容：（1）合并赋役。将田赋和各种名目的徭役合在一起征收，并将部分丁役负担摊入田亩。过去按户丁派役，改为按丁数和田粮摊派。（2）出钱代役。“一岁之役，官为佥募”，即农民可以出钱代替徭役，力差由官府雇人承担。（3）田赋征银。田赋中除政府需要征收的米麦以外，其余所有实物都改为用银折纳，开始了由实物税向货币税的过渡。（4）官吏征税。赋役由粮折成银两交纳后，不再通过特设的粮长、里长征收，而由地方官吏直接征集，防止豪强富绅勾结作9877nn弊，避免了代收、代征的弊端。
　　实行“一条鞭法”简化了赋向的征收手续，改变了以往赋与役分开征收的办法，使两者合而为一，并出现了“摊丁入亩”的趋势，促进了生产力的发展。尤其是劳役用银代替，农民照定额纳税，不另服役，使农民对封建国家的人身依附关系有所松弛，农民的生产时间有了保证，可以合理安排生产，也为农民脱离土地、进行商品交换创造了条件，对明朝资本主义萌芽的产生起到了催化的作用。经过改革，做到了“既不减额，亦不增赋，贫民之困以纾，而豪民之兼并不得逞”，且“小民得无扰而事亦易集”，税收增加，财政情况好转。万历十年至十五年（公元1582—1587年），太仓积粟1300余万石，国库积银600余万两，出现“太仓所储，足支八年”、“公私积 www.ff70.com (www.ff70.com)储，颇有盈余”的盛况。
　　由于“一条鞭法”按亩征银，损害了大地主的利益，再加上明朝末年为了镇压农民起义，军费开支猛增，税负在原来基础上又增加了“辽饷、剿饷、练饷”三大征，且加派不断，改革的措施逐渐被破坏。但清初的统治者为了巩固政权、缓解阶级矛盾，宣布继续实行“一条鞭法”，康熙五十二年还提出“续生人丁，永不加赋”，进一步完善

了“一条鞭法”，使这一制度一直延续到1911年。
　　（三）清代的“火耗归公”火耗是明清地方政府私自征收、自筹自用的一种附加费。自从明代中叶实行一条鞭法后，各地普遍实行田赋征银，因民间交纳的大多是零碎银两，各州县政府借口上缴税银需熔为整块，有火炼之耗损，所以在征收田赋时，要加征火耗费。实际上，熔铸碎银的损耗极小，耗损率只为1％～2％，然而地方官吏在征敛时要多于此20倍以上，要加耗20％～30％，有时更高。清初，征收火耗较明代有过之而无不及，人民不堪重负。清廷曾严厉禁止征取火耗，但“禁之而不能”。主要原因就在于自明代以来，火耗收入一直是供应地方经费开支尤其是弥补官俸不足的重要来源。地方加征火耗既是吏治不清的一个重要因素，又是侵蚀中央税赋的一个主要漏洞。在这种情况下，山西巡抚诺敏、布政使高成龄等于雍正二年（公元1724年）提出火耗“提解归公”的改革建议，为雍正皇帝所采纳。
　　火耗归公的主要内容有2项：（1）将火耗改为正式的附加税，各省统一税率和征收数额，由省统一征取，州、县代收，提解布政司库，地方官府不得另外私派。（2）把原来由地方坐收坐支的火耗银，改为统一上缴国库，再由中央下拨一部分银两作为地方官吏的养廉银和地方行政开支的“补助”，同时必须接受中央的查核和督察，务要花销明白，支出清楚，多余的要上交。雍正皇帝在推行“耗羡归公，设养廉银”的同时，还追查亏空，严厉肃贪，惩处了一批贪官，打击了地方官吏的任意摊派行为。
　　火耗归公改革取得了明显成效：（1）加强了中央财政集中统一，使一向归地方支配的耗羡收入管理权牢牢地控制在中央财政手中。从此，耗羡收入一律以中央的名义拨付，或作地方官之养廉银，或用于地方的办公开支，或用于赔补亏空，使地方政府征收火耗的收支活动处于中央财政直接、全面的监督管理之下，有助于防止地方政府坐收坐支或自收自支，从而加强了中央对地方的控制，强化了中央财政的集中统一。（2）有效遏制了地方官吏私自滥征加派之弊，整饬了吏治。耗羡归公后，由于中央把各省征收的耗银从过去的暗取改为明收，并使数量和用途固定化，不得再私自加派，从而使康熙末年以来的滥征加派之风得到明显遏制。此外，从一定意义上看，这种做法还从制度上堵塞了官吏腐败的漏洞。而且中央财政每年从“火耗”中提取二百八十多万两，支付各省文职养廉银和地方办公费用，使地方官吏得到了一定数目的补助，从而缓解了他们的生活压力，有助于他们安于职守。（3）减轻了老百姓的负担。火耗归公改革后，羡额一般固定在10％左右，各地所收耗羡量比以往州县私征时减轻了许多，百姓的负担因而在一定程序上有所减轻。（4）大幅度增加了中央财政收入。火耗归公后，中央财政收入随之充裕起来。到雍正末年，国家库存银由康熙末年的八百万两增加到六千多万两。
　　历代的税费改革无非是确保政府的财政收入，维持“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的制度，保障统治阶层的社会地位与相应的生活，而不考虑税费征收合理与否，税费结构与数量合理与否，其结果是人民的法定负担有增无减，税费的数量必然向超过劳动者承受能力的方向发展。这也是历代税费改革始终走不出“黄宗羲定律”怪圈的根本原因。
　　二、历史上税费改革对当前费改税的启示
　　这些年来，由于诸多原因，我国有些地方农村基层政府与村民组织对农民乱收费愈演愈烈，屡禁不止，给农村改革、发展与稳定带来了诸多负面影响。因此，我们必须充分认识改革税费与农民减负的紧迫性与重要性。
　　社会主义制度应该也可以成为农民减负的根本保证。从我国历史上对农民乱收费的根本性原因来看，一是剥削制度，二是生产力低下。如果说历史上受限于剥削制度与生产力低下而不可能从根本上彻底解决乱收费问题，那么今天优越的社会主义制度和日益提升的综合国力理应既有意愿也有能力为农民减负。
　　（一）减负：农村税费改革的立足点现在涉农收费五花八门，各种提留、摊派、罚款比比皆是，而且越是经济发展水平低的地方，收费越多越乱。一些地方和部门不顾农民的利益，向农民伸手，搭车收费，甚至有些基层干部强行收钱收物，酿成恶性案件，严重损害了党群、干群关系，影响了农村社会的稳定。减负是税费改革的出发点和归宿，是必须坚持的首要目标，也是税费改革成功的根本保障。一是坚持减负治本之策。针对“头税轻，二税重，三税是个无底洞”情况，实行“四个取消”：取消乡镇政府统筹（用于农村教育、计划生育、民兵训练、五保户供养、乡村道路建设等费用）和教育集资（用于农村中小学基础设施建设和危房改造等）等专门面向农民征收的各种行政事业性收费和政府性基金与集资；取消农民“两工”（义务工和劳动积累工）；取消地方附加、屠宰税、农林特产税；农业税税率最高不超过7％，条件成熟时，最终取消农业税。二是严格征管手续。农业税的征管要增加透明度，让群众缴明白税。征管手续应严格，完税证要开到纳税户。应出台适合农村税收特点、对征纳双方都有约束力的征管办法，切实保障农民合法权益，同时也保证农业税征收机关依法行政。三是加强督察。督察的重点在于核定的农业税计税土地是否属实，确定的农业税常年产量与计税价格是否合理，计税面积和常年产量是否做到逐户核对、张榜公布。
　　（二）法治：农村税费改革的关键点农村税费制度要坚持依法治税理财，加强监督管理。法律的生命在于执行。纵观历史上税费改革，“工于制法，拙于执法”是其最终未能彻底解决乱收费问题的又一重要原因。唐朝实行“两税法”后，明文规定官吏不得在“两税外加敛一钱”，否则，以贪赃枉法论罪。由于有法可依，所以唐代在这时期乱收费、滥收费的现象得到了一定程度的遏制。但因执法不严和监督不力，非法加征依然严重。当今农村乱收费之所以屡禁不止主要也在于财政法制尚不完善尚不健全。因此，我们必须借鉴历史的教训与经验，并吸纳国外市场经济国家的成功经验，走法治之路，依法治理税费。针对“部门出点子，领导拍板子，农民掏票子”和重费轻税、以费挤税、费先税后、费硬税软的突出问题，税费改革要按照“取消一批，改税一批，规范一批”的原则，着力做好三项工作：（1）依法消费立税。在全面清理整顿各类收费基础上，对没有法律依据或明显不合理的项目坚决取消；对具有税收性质又易征收的收费项目纳入税收。（2）依法规范收费。尽快出台规费征收法律，实现收费征收主体、项目设立、资金管理、征收秩序的法制化；依法加强对“一事一议”筹资的规范管理，如确需维护村公路或村办学校的维修与危房改造等，要按村民大会多数人通过的意见确定行与否，并严格实行上限控制。（3）依法强化监管。坚持财权与事权统一，加强财税体制建设，实现生财有道，聚财有方，用财有效，平衡发展的良性循环；加大对财政支出的监管力度。从新制度经济学的成本—收益分析看，一方面要对乱收费的权力组织及个人加大惩罚成本，另一方面又要降低农民反对收费的成本。只有同时从这两方面着手，才能减轻农民负担，维护农民合法权益。
　　（三）饬吏：农村税费改革的根本点税费改革是一项涉及方方面面的社会系统工程，大量政策的制订实施都离不开政府。政府是否清廉高效，直接决定着税费改革的成败。纵观历史上税费改革，又一重大失误是饬吏不力，导致机构臃肿，腐败丛生，日趋危机的财政难以支撑巨额官俸和行政支出，地方政府“势不得不私派于民”，向农民大量派捐征费。收费—进入—收费，形成恶性循环。历史教训昭示：推进税费改革，必须开展以精简机构为主题的整饬吏治。我国乡镇政府职能过宽、机构庞大、支出膨胀，是造成农民负担过重、财政入不敷出的重要原因。农民负担重，是因为“办了一些不该办的事，养了一些不该养的人，收了一些不该收的钱”。这是比较符合实际的。现在县乡两级政府财政供养人员已占到全国的71％，但其财政收入只有全国财政总收入的21％。因机构臃肿给农民造成负担约占实际负担的40％。一些地方搞了那么多的达标升级、形象工程，没有预算约束，不仅向农民摊派，而且使乡镇政府严重负债。这种情况无论如何不能再继续下去了。要下决心精简乡镇机构和人员，首先把不在编人员减下来，在编人员也要大幅度精简。村组补贴干部的人数也要减少，提倡村组干部交叉兼职。
　　中国古代原都是两级政府，元明以后又加了一级为三级。“康梁”当年曾提过，把省分多一些就弱了，中央也就强大了。若按这个思路每个省管50个县，市级取消，然后乡镇自治，乡镇这一级可以省2000亿元。当然这只是一个探讨。但随着农村产业结构调整，乡镇政府行政职能弱化后，逐步转化为综合性的农村中介服务组织是可能的。村完全可以实行自治，村上选出代表联合组成合作理事会，不要行政编制，义务为农民办事，按照财政与事权相对称的原则，收费完全取决于人家需要不需要服务。乡村两级组织是农民负担的重要源头，堵住这个漏洞的关键是真正实行村民民主自治。
　　（四）制度供给：农村税费改革的成功点我国历史上税费制度改革的主体是皇帝及各级官府，他们本来就不是农民利益的代表者，自然不可能从根本上为农民减负。当今我国农村税费制度改革与创新的主体当然是政府与农民，但依据制度变迁理论与中国的现实国情，政府扮演更为重要的主导性角色。我国农村制度变迁的一个重要特点是充分利用已有组织资源（各级政府）通过自上而下的纵向层层传递实现的。尽管农民自发性、诱致性、内生性、盈利性的创新活动从来也没有停止过，但又必须得到政府的默认、允许、批准与授权。换言之，政府的主导性角色既不容动摇又不可替代。有鉴于此，政府的制度供给头等重要。政府制度供给的意愿与能力，可以纠正农村制度供给不足，可以遏制对农民乱收费，可以减轻农民负担，可以主导农村税费制度改革的基本取向。倘若政府不从重城轻乡、重工轻农、重市民轻农民的“路径依赖”或制度惯性中脱身，依然在社会总资源配置与社会再分配格局中对“三农”采取“少给予多索取”的制度安排与政府偏好，倘若政府作为公共权力机关在社会公共分配领域中不能秉持公正与中立，依然对城市供给公共物品却从农村公共物品供给领域中大部分退出而强令农民进入，倘若政府不实施城市与农村的制度公平（市场公平）、市民与农民的负担公平（税费公平），依然仅仅把治理收费、改革税费锁定在“农”内、“乡”内，那么农民减负就不可能收到预期的效果。
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